En una edición reciente de Harvard Law Review , Bruce Ackerman argumenta en contra de la exportación de una separación de poderes al estilo estadounidense al resto del mundo, prefiriendo el modelo de “parlamentarismo restringido” que opera en países como Alemania y Sudáfrica. 1 Ackerman comenta que, “desde 1989, los juristas estadounidenses se han convertido en grandes promotores del estilo estadounidense en las convenciones constitucionales de todo el mundo”. 2 Steven Calabresi está de acuerdo y afirma que “Bruce Ackerman tiene toda la razón al decir que el presidencialismo es ahora el brindis del mundo”. 3Pero al revisar las nuevas democracias en todo el mundo hoy, el modelo constitucional que estos nuevos estados democráticos están importando rápidamente no es ni el presidencialismo al estilo estadounidense, tan vigorosamente defendido por Calabresi, ni el modelo parlamentario restringido defendido por Ackerman. Más bien, el semipresidencialismo, un tipo constitucional poco teorizado que se asocia con mayor frecuencia con la Quinta República francesa, ha ganado terreno rápidamente. Este tipo constitucional combina un jefe de estado elegido popularmente con un jefe de gobierno que es responsable ante una legislatura elegida popularmente, lo que hace que el modelo sea conceptual y analíticamente distinto de los otros dos tipos constitucionales principales existentes en el mundo actual.
Considere, en este contexto, que después del colapso del comunismo, cuando una treintena de países elaboraron constituciones democráticas, la constitución más comúnmente elegida fue la semipresidencialista. Bielorrusia, Croacia, Polonia, Rumania, Rusia y Ucrania, entre muchos otros países del espacio postsoviético, adoptaron el semipresidencialismo, contradiciendo las predicciones tanto de Ackerman como de Calabresi. 4 A lo largo de la década de 1990, el semipresidencialismo también fue evaluado para su importación por países de África y Asia, e incluso en América Latina, el antiguo bastión del presidencialismo estadounidense. En más de cincuenta países de los continentes europeo, asiático y africano, el semipresidencialismo se ha convertido en la separación de poderes “más nueva”.
Sin embargo, a pesar de su popularidad reciente y de rápido crecimiento en todo el mundo, el semipresidencialismo ha estado ausente de los estudios académicos tanto en derecho constitucional como en ciencias políticas. El semipresidencialismo ha sido descartado por destacados académicos ya sea como un "tipo de uno" o porque no es un tercer tipo sino, más bien, "una alternancia de fases parlamentaria y presidencial" de gobierno. 5
Este artículo introduce el semipresidencialismo al derecho constitucional. El artículo primero distingue este tipo poco teorizado tanto del presidencialismo como del parlamentarismo; luego sugiere los problemas asociados con su adopción apresurada por parte de las nuevas democracias, basándose en ideas de la teoría constitucional y la historia constitucional. 6Más específicamente, el artículo detalla cuándo y por qué el semipresidencialismo puede ser problemático desde el punto de vista de la democracia, el constitucionalismo y la protección de las libertades civiles fundamentales y los derechos políticos. El artículo también es programático: insta a los académicos constitucionales a traer de vuelta el análisis histórico comparado al estudio del derecho constitucional. Porque, como señalan JM Balkin y Sanford Levinson, “el estudio actual del derecho constitucional está demasiado centrado en las opiniones de la Corte Suprema y carece de una perspectiva comparativa e histórica”. 7
Después de establecer un marco analítico que sintetiza las ideas de varias disciplinas, el artículo rastrea y compara los desarrollos constitucionales y políticos en tres importantes casos históricos de semipresidencialismo. Estas narrativas constitucionales se extraen de tres de los países más influyentes de Europa en el siglo XX: la Quinta República francesa, la Alemania de Weimar y la Rusia poscomunista.
1 Separaciones de poder
Los dos marcos constitucionales más comunes en el mundo democrático son el parlamentarismo y el presidencialismo. En cuanto a cómo estos modelos constitucionales establecen reglas para la formación y terminación de gobiernos, son opuestos estructurales. El parlamentarismo se caracteriza por una fusión de poderes y una dependencia mutua entre los poderes ejecutivo y legislativo. Esto se debe al hecho de que el director ejecutivo (generalmente un primer ministro o un canciller) emana de la legislatura después de las elecciones y necesita la confianza de la legislatura para que su gobierno sobreviva la duración del mandato de la legislatura. 8 El presidencialismo es todo lo contrario: es un sistema caracterizado por la separación de poderes y la independencia mutuade los poderes ejecutivo y legislativo. Esto se debe a que el director ejecutivo (un presidente elegido por el pueblo) y la legislatura se eligen independientemente el uno del otro, por períodos fijos en el cargo, y ambos pueden sobrevivir durante sus respectivos períodos sin la aprobación del otro. 9 Hasta principios de la década de 1990, la mayoría de las democracias encajaban perfectamente en uno de estos dos tipos constitucionales.
Sin embargo, a mediados de la década de 1990, numerosas democracias nuevas, como Polonia y Rusia, cumplían uno de los criterios definitorios del presidencialismo (un presidente elegido por el pueblo con un mandato fijo) al mismo tiempo que cumplían uno de los criterios esenciales del parlamentarismo (un primer ministro que está sujeto a un voto de censura en el parlamento). 10 Ninguna constitución puramente presidencial combina ambas características y las estructuras de incentivos que encarnan, ni tampoco ninguna constitución puramente parlamentaria. Así, tenemos ante nosotros una categoría analítica y un tipo constitucional diferente, así como lo que puede considerarse el sistema de separación de poderes más nuevo y menos entendido del mundo: el semipresidencialismo. 11
The most critical feature of semipresidentialism is the additional separation of powers that comes with the division of the executive into two independently legitimized and constitutionally powerful institutions: an indirectly selected head of government (prime minister) and a popularly elected head of state (president). Interestingly, executive power in most semipresidential constitutions, including the power to preside over cabinet meetings and to direct national policy, is shared between these two executives. Problematically, such power sharing precludes a neat division or clear separation of powers, often leading to constitutional ambiguity.12 As a consequence, in times of disagreement between the president and the prime minister, it is often not quite clear from the constitution which executive has final decision authority, even in such critical areas as national defense. For example, in the Constitution of the French Fifth Republic, the president is commander in chief of the armed forces (article 15) and, as such, presides over “higher national defense councils and committees.” Yet the Constitution also states that the prime minister is “responsible for national defense” (article 21). During periods of domestic social unrest or a perceived international threat to the domestic political order, it is possible that the president and the prime minister could issue conflicting orders to the military or the intelligence community, and that the military might decide against the government and in favor of its commander in chief—the president. One consequence, if we consider the new and fragile democracies, may be extended military involvement in politics and the suspension of political rights and civil liberties. Countries that have had a history of military intervention in domestic political affairs are particularly vulnerable to this pattern.
The second critical feature of this newest separation-of-powers system is the unequal legitimacy, accountability, and responsibility of these two executives vis-à-vis citizens and their elected representatives. In all semipresidential constitutions, the prime minister emerges from the legislature after legislative elections. He remains responsible to it and dependent on it for support throughout the legislature's term. The president, however, is popularly elected by the voters for a fixed term, often for longer than that of the legislature. The president is, therefore, autonomous relative to the legislature in that she has an independent and popular mandate and can survive without the legislature's approval. This results in a constitutionalized autonomy for one of the executives—the president—as it enables the president to formulate her own independent agenda, as well as her own time frame for these agendas, even if they contradict those of the prime minister. Of course, rules matter here, and there are variations: the greater the president's scope of constitutional powers—particularly with regard to decree, veto, and emergency powers—and the lower the constitutional limitations on these powers, the greater the possibility of the president directing government and legislating without the prime minister or the legislature, even over an extended period.
Because of this additional separation of powers in semipresidentialism, with the division of the executive into two unequal components, the constitutional tensions are structural and, given this, there is always the potential for warring executives. For example, something as simple as personality differences between the president and the prime minister may lead to disagreements over policy and over who should direct government, even if the president and prime minister share the same policy program. Or, perhaps, a president's particular beliefs about his leadership role and his own popular, direct electoral legitimacy, as opposed to the prime minister's indirect legitimacy, may lead him to completely dominate his prime minister, who, in turn, might resist this domination, setting off a spiral of backbiting and mutual recriminations. Alternatively, as happened in France, a president may even decide to dominate politics at the expense of his prime minister simply because this president doubts the prime minister's capacity to govern effectively and does not want to incur the costs of replacing him.13 After forty years of experience with semipresidentialism, even French constitutional scholars admit that the constitutionalized-autonomy problem is a fact of life with this new separation-of-powers system, so much so that “it's difficult to know who makes the decisions, and things don’t always work out that well.”14
El semipresidencialismo, como modelo constitucional, no es nuevo. Lo que lo convierte en el sistema de separación de poderes más nuevo ahora es el hecho de que una vez que fue un tipo raro, ha ido ganando importancia rápidamente desde la caída del Muro de Berlín. Buscando emular la experiencia francesa, muchas democracias nuevas adoptaron el semipresidencialismo en la década de 1990. Lo que a menudo se olvida es que el primer ejemplo histórico no fue Francia sino, más bien, la Alemania de Weimar en 1919, y la separación de poderes complementaria en esta constitución fue una estrategia de diseño deliberada destinada a permitir que los presidentes elegidos popularmente ejercieran fuertes poderes para proteger la política de la lucha entre facciones. El problema del “culto a la personalidad” del presidente elegido popularmente, como lo llama Ackerman, 15era en cierto modo exactamente lo que querían los alemanes, aunque sin el "problema". La idea en ese momento no era animar a los ciudadanos a participar en una política de principios, sino, en cambio, ofrecer a su sociedad dividida, que necesita rejuvenecer, la oportunidad de elegir su propio símbolo nacional poderoso, un símbolo que está por encima de la política cuando la política se volvió demasiado desordenado. La constitución de Weimar, por lo tanto, permitía al presidente ejercer el poder sin mucho control por parte de otras instituciones. La mayoría de las constituciones semipresidenciales, en la actualidad, han mantenido esta característica de diseño y constitucionalizan la autonomía presidencial al permitir que los presidentes sometan sus decisiones a referéndum popular, disuelvan asambleas elegidas democráticamente y legislen por decreto de emergencia, todo ello sin la aprobación previa del primer ministro. la legislatura, los tribunales o, si existe, la casa alta. Problemáticamente, al menos desde la perspectiva de la democracia, los presidentes que aprovechan esta autonomía constitucionalizada por un período prolongado transforman sus países de democracias semipresidencialistas en dictaduras constitucionales.dieciséis
La dictadura constitucional describe una situación en la que los ejecutivos hacen un uso prolongado de los poderes de emergencia y de decreto para legislar en tiempos difíciles. 17 Este uso extendido difiere de cualquier uso bastante breve y conservador de tales herramientas destinadas a proteger a la nación cuando está bajo la amenaza de un peligro inmediato, claro y presente. Esta situación, típicamente extendida tanto en tiempo como en alcance, fue descrita por primera vez por Clinton Rossiter. Tal estado de cosas viola los requisitos más básicos y fundamentales de la gobernabilidad democrática: la inclusión pública y la posibilidad de impugnación pública del gobierno. 18Al pasar por alto a los representantes electos de los ciudadanos por un período prolongado y legislar exclusivamente a través de decretos o poderes de emergencia, los ejecutivos, a través de sus dictaduras constitucionales, concentran la toma de decisiones en un pequeño grupo de individuos que el presidente designa como miembros de la administración presidencial. Este grupo a menudo está bajo el control total del presidente, en lugar de ser responsable ante la legislatura, violando así garantías institucionales críticas para la gobernabilidad democrática, como lo destaca el académico Robert Dahl, particularmente “instituciones para hacer que las políticas gubernamentales dependan de los votos y otras expresiones”. de preferencia.” 19
One clearly observable symptom of constitutional dictatorship, if we think about the early years of the French Fifth Republic or the last years of the Weimar Republic, is the president's packing the cabinet with nonparty colleagues rather than with representatives from the political parties. In the best of cases, these nonparty appointees are technocrats, appointed for their expertise. In the worst of cases, these figures are allies of the president, with little expertise in areas critical to the nation. This technocratization of the cabinet is often quite legal, as most presidents are constitutionally empowered to appoint and even to dismiss individual ministers. However, this process, while legal, nevertheless distances the cabinet from the parties in the legislature. And this is problematic, since parties, not individual non-party experts, normally provide the main link between citizens and government in stable democracy.
En algunos países semipresidencialistas, como Francia, un tribunal especializado puede estar facultado constitucionalmente para intervenir durante períodos de dictadura constitucional cuestionando acciones presidenciales, como nombramientos ministeriales o decretos de emergencia, y declarándolos inválidos. Alternativamente, como en la Alemania de Weimar, la legislatura puede tener el poder de revocar la dictadura constitucional mediante el veto de los decretos ejecutivos. Sin embargo, cuando llega el momento de utilizar realmente sus mecanismos de control constitucionalmente designados, los otros poderes gubernamentales se encuentran limitados, en términos prácticos. La realidad es que el presidente generalmente posee cierto grado de influencia sobre los miembros de los tribunales especializados y tiene, además, el poder de disolver la cámara baja, con lo que puede amenazar a una legislatura no cooperativa, obligando así a otros a tolerar la dominación presidencial. Con el tiempo, la dictadura constitucional crea sus propios distritos electorales. Si a los presidentes, durante estos tiempos, les desagradan las críticas a sus regímenes como semiautoritarios, sin embargo, siguen ferozmente apegados a sus cargos presidenciales y al engrandecimiento del poder ejecutivo. La dictadura constitucional se vuelve dependiente del camino; proporciona beneficios concentrados y directos para quienes están en el poder e impone costos difusos a los ciudadanos y al desarrollo de la democracia en general. sin embargo, siguen ferozmente apegados a sus cargos presidenciales y al engrandecimiento del poder ejecutivo. La dictadura constitucional se vuelve dependiente del camino; proporciona beneficios concentrados y directos para quienes están en el poder e impone costos difusos a los ciudadanos y al desarrollo de la democracia en general. sin embargo, siguen ferozmente apegados a sus cargos presidenciales y al engrandecimiento del poder ejecutivo. La dictadura constitucional se vuelve dependiente del camino; proporciona beneficios concentrados y directos para quienes están en el poder e impone costos difusos a los ciudadanos y al desarrollo de la democracia en general.20
La dictadura constitucional es, claramente, el peor de los casos, y esto no quiere decir que todas las constituciones semipresidenciales fomenten o incluso conduzcan a las políticas antidemocráticas que son características de la dictadura constitucional. Pero la posibilidad plantea varias preguntas: ¿Bajo qué condiciones iniciales específicas las tensiones constitucionales inherentes al semipresidencialismo probablemente impedirán la gobernabilidad democrática? ¿Es probable que las nuevas democracias que buscan modelos constitucionales exhiban estas condiciones iniciales, lo que las convierte en malas candidatas para este modelo? ¿Qué conclusiones generales podemos sacar, por lo tanto, sobre las limitaciones y ventajas de este novedoso sistema de separación de poderes?
2 Configuraciones de potencia
Pocos académicos dentro del campo del derecho constitucional se preocupan por el cumplimiento de la ley bajo diferentes configuraciones de partidos políticos. Sin embargo, como mostraré más adelante, examinar tales configuraciones es fundamental, ya que la presencia de un partido político mayoritario en la legislatura nacional con una relación amistosa entre el presidente y esa mayoría legislativa puede minimizar la probabilidad de que las tensiones constitucionales inherentes al semipresidencialismo conduzcan a a un conflicto grave e interrumpirá la democracia. ¿Por qué?
Aquí es útil introducir la idea de subtipos constitucionales. Los subtipos constitucionales nos ayudan a alejarnos del metanivel del análisis constitucional y a comprender mejor cuándo es probable que los diseños constitucionales bien intencionados se conviertan de la virtud al vicio, distorsionados a través de batallas políticas a través de líneas ideológicas. El semipresidencialismo, como marco constitucional, presenta tres subtipos. Estos se generan electoralmente, porque surgen de la interacción de las normas y procedimientos constitucionales, por un lado, con las opciones de los votantes en las elecciones, por el otro. Dado que estos subtipos tienen en cuenta no solo la estructura constitucional sino también las características sociales y políticas de un país (que condicionan el desempeño constitucional),
2.1 Consolidated political majorities and the constitution
The constitutional subtype most likely to minimize the tensions inherent in semipresidentialism is one in which the prime minister has a legislative majority, and the president is a member of a party belonging to that same majority. I call this consolidated majority government (see table 1). We might also use Ackerman's term “full authority.”21 A legislative majority increases the chances that governments will be more durable and stable, which, in turn, offers governments a greater time horizon for accomplishing their political agendas through ordinary legislation (as opposed to executive decrees). With the president and prime minister being supported by the same majority in the legislature, the likelihood that these two executives will have the same policy agenda and will cooperate to accomplish their joint agenda is maximized.
Three Electorally Generated Subtypes within Semipresidentialism
| Subtype 1: CONSOLIDATED MAJORITY | Subtype 2: DIVIDED MAJORITY | Subtype 3: DIVIDED MINORITY |
| President and PM have same majority in legislature. | PM has majority, president does not. | Neither president nor PM has majority. |
This constitutional subtype is not immune to conflict between or within the branches of government; if the president and prime minister are from different parties or from factions within the same majority, or if they experience the kind of personality disagreements discussed earlier, conflict may still arise.22 Nonetheless, this institutional conflict between executives is logically more likely to emerge and have greater consequences for democratic constitutionalism when there is no legislative majority, or where the presidential and legislative majorities do not coincide. The consolidated majority subtype is thus the least risk-prone subtype of semipresidentialism—from the point of view of democracy—because the potential for institutional conflict is minimized, as is the blame heaped on the system proper. Similarly minimized is the probability of excessive recourse to emergency powers that could accompany such conflict.23
2.2 Divided political majorities and the constitution
A second constitutional subtype in semipresidentialism is divided majority government. In this subtype, one finds, again, a stable and coherent party majority in the legislature, comprising either a single party or a coalition; however, the president is from a party that opposes the majority or is from no political party at all.24 The divided majority in semipresidentialism is often referred to, in the French literature, as cohabitation, conveying the idea that two incompatible individuals are forced to live together.25 This subtype is more prone to institutional conflict than consolidated majority government, particularly if the president has her own agenda for domestic policy and is not willing to yield this arena to the prime minister. Such conflict is likely to materialize when the ideological cleavage separating the prime minister and the president is deep; or, alternatively, when the prime minister is determined to exercise his powers and to direct government policy without consulting the president. Problematically, for democratic constitutionalism, the president, frustrated by her lack of a majority, may try to use emergency or decree powers as a counterbalance to, and substitute for, the prime minister's legislative majority. In such a political party context, the design flaw of semipresidentialism, this latest and popular separation-of-powers scheme, becomes apparent.
2.3 Divided political minorities and the constitution
The third constitutional subtype of semipresidentialism is also the most conflict-prone subtype and, potentially, is the most dangerous for constitutionalism and fundamental rights. Nothing in the existing literature on constitutional law or on constitutional design distinguishes this subtype, yet it has been the most prevalent, and most problematic, in many places including the postcommunist world. It was also the most common subtype of the Weimar Republic. In this subtype, neither the president nor the prime minister nor any party or coalition enjoys a substantive party majority in the legislature.26 In Ackerman's terms, there is no full authority. Rather, the legislature in this subtype is filled with multiple, competing party factions; authority is fragmented. The absence of any stable legislative majority can then lead, predictably enough, to an unstable state of affairs, characterized by shifting party coalitions as leaders attempt to form governments and survive confidence votes. If no viable government can be formed because the legislature is so fragmented, or if governments are so short-lived because they cannot count on majority support for confidence votes, presidents may resort to legislating without government, through emergency or decree powers.27 It can become a vicious cycle: the greater the instability in the legislature, the more pressure a president may feel to use emergency and decree powers as a substitute for a legislative majority. This is particularly true when a country's economy demands rapid reform legislation, as in the cases of both Weimar Germany and postcommunist Russia, where failed legislative majorities meant that important economic reform legislation was never drafted and passed through the normal legislative channels. As a result, presidents resorted to executive decrees and to extended periods of emergency rule in order to have any of this legislation enacted.28 In doing so, however, the law of the exception became the norm, and democratically elected legislatures became passive, meaningless institutions.29
En este contexto, que representa un gran desafío para la democracia, el presidente puede verse atrapado en este escenario plagado de conflictos durante todo su mandato, o hasta que se pueda formar una mayoría en la legislatura. El presidente suele estar facultado constitucionalmente para convocar elecciones anticipadas en un intento de obtener una mayoría, pero no hay garantía de que se pueda formar una mayoría si el sistema de partidos está muy fragmentado y, especialmente, si los ciudadanos han perdido la fe en la capacidad de partidos políticos para gobernar. Una vez más, la situación depende de la ruta; a medida que el poder legislativo y los partidos políticos abdican de su función de control sobre el poder ejecutivo, la ciudadanía, con el tiempo, encuentra que estas instituciones son menos legítimas, lo que conduce e incluso fomenta un comportamiento presidencial más elegido por el pueblo. Además, en muchas constituciones semipresidenciales, los poderes de emergencia, disolución y referéndum de los presidentes no requieren refrendas ministeriales. Además, si bien la destitución del presidente puede ser constitucionalmente posible, incluso para que los procedimientos de destitución comiencen contra los presidentes, en estas constituciones, a menudo se necesita una mayoría absoluta o incluso de dos tercios de los votos en la legislatura, como en Polonia y Portugal, por ejemplo.30 Encontrar esta mayoría requerida en una legislatura fragmentada puede ser extremadamente difícil, si no imposible. Además, el presidente a menudo puede usar los poderes constitucionales para desalentar los procedimientos de juicio político al amenazar a los diputados con la disolución legislativa y elecciones anticipadas.
Todo esto, en conjunto, es lo que hace que el semipresidencialismo sea excepcionalmente problemático como sistema de separación de poderes. En el presidencialismo puro, también existe un presidente igualmente poderoso y popularmente legitimado, pero que no tiene la opción de disolver la legislatura (o amenazar con hacerlo). Y en el parlamentarismo puro, un ejecutivo tan poderoso con un mandato fijo, que sigue siendo independiente de la legislatura y que no rinde cuentas ante ella, simplemente no existe. Es por eso que el semipresidencialismo, como marco constitucional, es críticamente más vulnerable al colapso democrático que los modelos puramente presidenciales o puramente parlamentarios. Y el gobierno de minoría dividida, en particular, es el subtipo más volátil de la constitución semipresidencial. El gobierno de minoría dividida es, en efecto,
Uno puede imaginar que en las nuevas democracias, cuando las agencias internacionales de financiamiento presionan a los gobiernos para que reestructuren sus economías, las tensiones en la construcción semipresidencial comienzan a importar. Las sociedades civiles temen y se resisten a los planes de austeridad económica, al igual que sus representantes en la legislatura, pero los presidentes deben elegir entre la sociedad civil y las restricciones internacionales sobre la economía. Poniéndose del lado de las restricciones y presiones externas, los presidentes pueden recurrir a poderes y decretos de emergencia para aprobar leyes de reforma económica, que apaciguan las demandas internacionales, y eluden a la legislatura para hacerlo. Si el presidente victimiza a los partidos políticos en el proceso culpándolos públicamente por el frágil estado de la economía, los partidos y, eventualmente, los ciudadanos pueden comenzar a cuestionar la validez de las instituciones existentes e incluso la del régimen democrático. Cuando el régimen es cuestionado por una parte significativa del sistema político, como nos recuerda Juan Linz, la democracia corre el riesgo de una ruptura total.31
3 poderes de equilibrio
Todo esto sugiere que si las elecciones democráticas dentro de un país producen mayorías legislativas claras y estables, y si los presidentes están integrados al sistema de partidos del país, el semipresidencialismo puede evitar un gobierno minoritario dividido. Pero, ¿cuál es la probabilidad de que una nueva democracia realmente pueda evitar este problemático subtipo constitucional? Tres características importantes parecen importar aquí: la naturaleza del sistema de partidos de un país, la capacidad de construcción de mayorías del sistema electoral de un país y la medida en que los presidentes son “hombres de partido”.
El aspecto más crítico del sistema de partidos de un país, es decir, el conjunto de partidos políticos que realmente significan algo para el electorado, es su institucionalización. La institucionalización se indica por el grado de regularidad y consistencia en las elecciones a lo largo del tiempo, de modo que cuando un sistema de partidos está organizado de esta manera, las formaciones políticas no van y vienen con cada elección sucesiva. 32 La institucionalización puede ser rara en las nuevas democracias, pero es crítica, porque “donde el sistema de partidos está más institucionalizado, los partidos son actores clave que estructuran el proceso político; donde está menos institucionalizado, los partidos no son tan dominantes, no estructuran tanto el proceso político y la política tiende a estar menos institucionalizada y, por lo tanto, más impredecible”. 33
In addition to institutionalization, the electoral system matters. The electoral formulas used in today's democracies vary, but there are two basic forms and two rather basic (and often competing) normative objectives guiding their respective designs. The first objective is governability, and this objective is associated with majoritarian electoral designs. Variations on the majoritarian electoral design include the absolute majority system, with a second round limited to the top two candidates (ballottage); the absolute majority system, with a plurality rule in the second round; the alternative vote; and first-past-the-post (or plurality) vote.
The second, competing objective guiding electoral system design is representation. This objective is associated with the nonmajoritarian electoral designs, which include a variety of proportional representation (PR) systems, semi-PR systems, and intermediary or hybrid systems. PR designs, unlike majoritarian designs, aim at mirroring the diverse interests in a polity, not at encouraging large parties and legislative majorities. And PR designs vary in their degree of proportionality, depending on the mathematical method used to distribute seats.34
Herein lies another important paradox peculiar to our newest separation-of-powers system. Majoritarian electoral designs are not, in the abstract, a better choice for a polity than are forms of PR.35 In fact, the exclusion of a political party through, for example, the restrictive first-past-the-post design may lead to a small party's frustration with the institutions of democracy and push excluded parties to adopt more extreme positions. This, in turn, may threaten democracy. Moreover, we know from many of the new democracies that a polity's choice of electoral design is often a negotiated decision, or the deal maker of a postauthoritarian negotiation, and some countries prefer to give more equal representation to different political groups through PR. For example, countries emerging from periods of no-party or one-party nondemocratic rule are often under pressure to choose versions of proportional representation, or do so in order to encourage the development of a multiparty system and to demonstrate a commitment to party pluralism. In other cases, proportional representation may be the bargained outcome of negotiations during—to use Ackerman's term—“constitutional moments.”36 The crucial point is that majority electoral designs seem to be necessary if the semipresidential constitution is to work in a way that is supportive of democracy, because these electoral designs are more likely to produce legislative majorities and give a country a consolidated majority government. And yet, paradoxically, these majority electoral designs may be incompatible with the goals and norms of a particular polity and its citizens.37
A final condition vital to preserving semipresidentialism's democratic credentials concerns the partisanship of individual presidents. To avoid the problematic subtype of divided minority government, a “party man” president—one who is integrated into the party system and is both supported by and supportive of political parties—is necessary. Presidential candidates who act as independent, nonparty personalities are more likely to take advantage of their constitutionalized autonomy in this system. Such cult-of-personality presidents are likely to emerge in young democracies, where political society is new and fragile. Since parties do not usually play an important channeling role between citizens and government in new democracies, the presidential door is open for independent candidates who may even employ an antiparty rhetoric and campaign on an antiparty and even antidemocratic platform. There is almost no safeguard to ensure that independents, or even antiparty candidates, do not run for presidential office, and independent presidential candidates do emerge in long-standing democracies as well (as did H. Ross Perot in the United States in 1992). Neither semipresidentialism nor pure presidentialism has any institutional mechanism to ensure that chief executives are party men.38 This lack of party control at the presidential level may lead to a so-called outsider phenomenon, in which presidential candidates who present themselves as having no connection with existing political parties are perceived as the more viable candidates by the electorate.39 When an outsider or antiparty president is actually elected, he must then face a legislature in which, predictably, he will have no initial party support and may find it difficult to build this necessary support, particularly if his presidential campaign rested on antiparty discourse. Without party backing, such a president immediately finds himself trapped in one of the more conflictual subtypes of the semipresidential constitution.
In sum, the nature of political parties, of electoral design, and of presidential leadership are all critical to understanding and analyzing the comparative performance of this latest separation of powers system. Constitutional subtypes help us to ferret out these issues in a more systematic way. What the constitutional subtypes of semipresidentialism suggest is that when constitutionally powerful presidents are not party affiliated, when party systems are nascent and weakly institutionalized, and when electoral designs fail to produce legislative majorities a country is very likely to spend much of its time with a divided minority government. The dynamics of this constitutional subtype—legislative immobilism, presidential-legislative deadlock or impasse, and the resulting use of presidential decrees to counteract immobilism and deadlock—gradually erode the legitimacy of the legislature, remove incentives for responsible party behavior, and result in the abdication of political parties to extended presidential rule. These constitutional dynamics work against constitutionalism, and they can quickly lead to constitutional breakdown. It is to demonstrating these dynamics empirically, and their consequences, that I now turn.
4 Empirical discussions
So far, this article has tried to describe the conditions under which a semipresidential constitution may not be self-enforcing but, rather, may provide possibilities and even incentives for actors, particularly presidents, to transgress democratic boundaries.40 In trying to decipher when this happens and when it does not, I have suggested that we examine something I termed constitutional subtypes. This finer-grained level of constitutional analysis provides greater explanatory power for understanding the merits and drawbacks of constitutions in specific country contexts. In this section, I now present evidence from some important cases of semipresidentialism and discuss how democratic development in each country was affected by the adoption of a semipresidential constitution.41
4.1 The French Fifth Republic
The French Fifth Republic was born in 1958. Political parties were in a state of flux, having been partly to blame for the failure of the Fourth Republic.42 The parties that attempted to reconfigure themselves after this failure remained poorly institutionalized for the first few years of the Fifth Republic. A majoritarian electoral design, which helped bolster majorities, was used for the first time in 1958, but political actors were still adjusting to its rather complicated incentives well into the early 1960s. The first president of the republic, Charles de Gaulle, for his part, was committed to building a democratic Fifth Republic. He was less committed, in the first years, to doing so via political parties, as he refused to join any existing party. As a consequence of these combined factors, coherent and stable legislative majorities did not exist in the first years of the republic. The pro–de Gaulle party, Union pour la nouvelle République (UNR), governed with support from the Algérie française legislative faction for the first few years under the new institutions. But this alliance soon dissolved, leaving President de Gaulle and his then–prime minister, Michel Debré, in divided minority government in 1959.
Las relaciones entre el gobierno y la legislatura en este período fueron turbulentas. Ocurrieron al menos tres importantes desarrollos antidemocráticos al borde de la dictadura constitucional. En primer lugar, De Gaulle y Debré se basaron en gran medida en procedimientos legislativos restrictivos, como los artículos 44(3) y 49(3) de la Constitución de la Quinta República, para limitar el debate parlamentario y aprobar leyes sin compromiso entre partidos. En respuesta al uso del artículo 49(3), para restringir la legislatura, los diputados a menudo se retiraban del parlamento. 43Este conflicto institucional generó dudas sobre la legitimidad de la nueva república, ya que cuestiones políticas importantes a menudo se vieron ensombrecidas y superadas por preguntas sobre la viabilidad de la nueva constitución. En segundo lugar, en 1961, en respuesta a un intento de golpe en Argelia conocido como la “crisis de los generales”, De Gaulle instituyó un período de gobierno presidencial bajo los auspicios del artículo 16. Aunque la crisis en Argelia duró sólo cuatro días, De Gaulle extendió su uso de los poderes de emergencia bajo el artículo 16 por cinco meses, período durante el cual promulgó dieciséis decretos sustantivos. 44 En tercer lugar, en 1962, De Gaulle utilizó el poder de los referéndums en lo que se consideró una forma controvertida e inconstitucional de eludir la legislatura dividida para cambiar la Constitución. 45De Gaulle, quien originalmente fue seleccionado por la legislatura como presidente en 1958, propuso una enmienda constitucional para la elección directa del presidente, una enmienda que hizo que de Gaulle y los presidentes sucesivos fueran directamente responsables ante el electorado en lugar de la Asamblea Nacional, y responsables únicamente una vez cada siete años. 46 En respuesta al intento de De Gaulle de alterar la Constitución por medio de un referéndum popular, en lugar de la legislatura, la Asamblea Nacional aprobó una moción de censura contra el gobierno, señalando que “el Presidente de la República está violando la Constitución de la cual es guardián.” 47De Gaulle, utilizando su poder constitucional para responder a la moción de censura, disolvió la Asamblea. Durante este período conflictivo de gobierno minoritario dividido de 1959 a 1962, que a menudo bordeaba la dictadura constitucional, los franceses permanecieron escépticos acerca de sus nuevas instituciones. Cuando se les preguntó en 1962 si estaban de acuerdo con la afirmación de que “en Francia, la democracia está en peligro”, un 35 por ciento sustancial estuvo de acuerdo. De este 35 por ciento, el 11 por ciento sintió que la amenaza emanaba de De Gaulle. 48
Afortunadamente, Francia comenzó a desarrollar gradualmente un conjunto de partidos políticos que se volvieron más estables y arraigados en el electorado con el tiempo, como lo demuestra, en parte, una disminución constante de la volatilidad entre elecciones. 49 Además, el diseño electoral mayoritario utilizado para la legislatura desde 1958 finalmente comenzó a fomentar dos grupos de partidos de tendencia central en el sistema político. 50 El presidente de Gaulle, por su parte, también se integró gradualmente más en el sistema de partidos, contando progresivamente con el apoyo del partido UNR, y nombró a un número cada vez mayor de miembros de la UNR para sus gabinetes. 51Los sucesivos presidentes de la Quinta República hicieron lo mismo y fueron más allá al unirse a los partidos y hacer campaña en las plataformas de los partidos en las elecciones presidenciales. Estos desarrollos alentaron las mayorías presidenciales y legislativas simultáneas que mantuvieron a Francia operando en el subtipo menos conflictivo de semipresidencialismo, gobierno de mayoría consolidada, durante gran parte de su historia hasta la fecha. 52
Importantly, the election of 1962 gave President de Gaulle and his prime minister at the time, Georges Pompidou, a 60 per cent majority in the National Assembly, and France spent the crucial years between 1962 and 1969 with a consolidated majority government.53 With the president and prime minister enjoying the same majority in this period, there were fewer divided alliances within ministerial departments.54 This aided in the coordination, rather than confrontation, of government policies. Due to the consolidated majorities in these years, the National Assembly “ran its full term—in itself an unprecedented occurrence—with no change of Prime Minister.”55 Moreover, de Gaulle had little incentive during this period to use presidential power and prerogatives against the legislature, since he enjoyed majority legislative support. The conflict that had beset the 1959–1962 period was eased, strengthening the role and public perception of political parties and increasing governmental efficacy and legitimacy. Prime Minister Pompidou and his center-right majority in the legislature concentrated their efforts on legislation for regional development and on long-term policy plans to encourage investment and technological change.56 President de Gaulle, while still concerned with domestic affairs, focused on his role as head of state, devoting himself to the international decisions facing the French, including the veto of England's entry into the Common Market, France's relationship to NATO, and France's open criticism of the American intervention in VietNam. De Gaulle's public image during these years was strong, as poll data show that “General de Gaulle had satisfied the absolute majority of French people, both sexes, all ages, of all educational backgrounds and of all professions, without exception.”57
After enjoying uninterrupted, consolidated majorities for the next two decades, France slipped backward to divided majorities in the 1980s. Since 1986, France has had three periods of divided majority or divided minority government. During the most recent period of divided majorities from 1997 to 2002, tensions emerged between center-right president Jacques Chirac and center-left prime minister Lionel Jospin delaying important legislation, particularly in the area of judicial reform.58 These recent years of constitutional frustration with semipresidentialism led, eventually, to a constitutional amendment in 2002 reducing the presidential term from seven to five years—but keeping intact all of the president's powers.59 Currently, the French are debating a more profound constitutional reform of their separation-of-powers system.
4.2 The Weimar Republic
When the Weimar Republic was founded in 1919, Germany had just emerged from four years of demoralizing war. Members of the three main parties committed to democracy in 1919—the Social Democratic Party (SPD), the Zentrum Party, and the German Democratic Party—seized the constitutional moment and embarked on the challenge of constructing a democratic order by crafting a liberal constitution. This constitution was one of the first experiments with semipresidentialism.
Weimar's political parties formed around a complicated set of social cleavages, with deep divisions along class and religious lines and with a further division of parties into groups that were either loyal, semiloyal, or disloyal to Weimar's institutions.60 The electoral design used at all levels of the Weimar federation was the proportional representation system, which allowed Germany's social fragmentation at that difficult historical period to be reflected in the Reichstag (the national legislature) and Landtage (the state legislatures). This made it difficult to build and sustain legislative majorities at any level of government.61
And yet, in the first few years of the republic, several parties were able to broker majority coalitions. Such cooperative behavior among the parties was reinforced and encouraged by Friedrich Ebert, the first president of the Weimar Republic. Ebert had been selected by the Reichstag in 1919 to be president and, as a member of the SPD, was an established party man who governed with, and through, political parties. He was committed, therefore, in these early years to supporting the SPD during his presidency. For example, the first three chancellors under Ebert, Philipp Scheidemann, Gustav Bauer, and Hermann Müller, were members of Ebert's own SPD party. Over the course of Ebert's tenure as president, a plurality of cabinet ministers were SPD men.
The first directly elected president of the Weimar Republic, following Ebert's death in 1925 and the direct presidential elections later that year, was the antiparty Paul von Hindenburg.62 Unlike de Gaulle, Hindenburg never came to appreciate the necessity of working through political parties, and he showed, instead, a clear preference for nonparty ministers in his cabinets. Without Ebert at its helm, the SPD, for its part, gradually began to refuse coalitions with the center parties. This refusal became terribly problematic for constitutionalism, because the SPD's position in Weimar, as a center-left and democratic party, made it one of the most important and one of the only viable coalition partners for other centrist, democratic parties in the republic. Moreover, in terms of both votes in elections and seats in the legislature, the SPD remained the strongest party until 1932.63 During the early years of the republic under Ebert, the SPD participated in coalitions with the Zentrum, the Deutsche Demokratische Partei (DDP), and, occasionally, the Deutsche Volkspartei (DVP). But from November 1923 onward, especially after Ebert's death in 1925, the SPD began a practice of tolerating unpopular governments and allowing the president to govern by decree.64 The SPD preferred to remain in the opposition and let other parties risk electoral defeat by governing in hard times. Because the SPD preferred to remain in the opposition, in spite of the fact that it remained the largest and the most centrally located party in Weimar until 1932, other “middle-of-the-road parties tended to bring the right wing into their governments.”65 This problematic dynamic exacerbated extremism among the political parties; it also widened the divide between the executive and legislative branches. Finally, without the SPD's participation in government coalitions, divided minority governments became more common over the course of the republic's life. In fact, Weimar, contrary to France, operated in the most difficult subtype of semipresidentialism—divided minority government—for nearly 50 per cent of its existence.66
As these constitutional dynamics of divided minority government ensued, an ever-greater number of Weimar's parties began to abdicate their legislative responsibilities by remaining in the opposition and tolerating executive decrees. Constitutionally, a majority in the Reichstag could have questioned these decrees, but deputies resisted in order to avoid legislative dissolution. The strange incentives of constitutionalized autonomy, which I discussed earlier, played themselves out: parties in the legislature continuously abdicated their constitutional rights and responsibilities vis-à-vis the executive, contributing to the erosion of democratic legitimacy in the political system at large.
En este contexto de creciente polarización y erosión de la legitimidad democrática, las presiones económicas presentaron otro desafío. En 1930, el desempleo alcanzó niveles críticos en Alemania y la crisis económica mundial empujó los ingresos alemanes muy por debajo de las proyecciones presupuestarias. 67 No hubo un consenso claro entre los partidos sobre una estrategia para equilibrar el presupuesto, y surgió un agudo conflicto entre el DVP y el SPD sobre el esquema de desempleo. El presidente Hindenburg, enfrentado una vez más a la parálisis del gobierno minoritario dividido y frustrado por el estancamiento legislativo sobre el presupuesto, nombró al canciller de la república Heinrich Brüning del Partido Zentrum y le pidió que formara un gabinete “sin vínculos fijos con los partidos”. 68El SPD acordó tolerar este gabinete sin partido, temeroso de la disolución y nuevas elecciones durante las dificultades económicas. A través de esta tolerancia, el SPD permitió, e incluso animó, a Hindenburg y Brüning a legislar por decreto. En junio de 1932, Hindenburg destituyó a Brüning y nombró canciller al general de extrema derecha Franz von Papen. 69 Papen formó un gobierno que contenía cuatro tecnócratas no afiliados (Konstantin Freiherr von Neurath, Kurt von Schleicher, Hermann Warmbold y Lutz Graf Schwerin von Krosigk,) y dos miembros del antisistema Deutschnationale Volkspartei (DNVP) (Wilhelm Freiherr von Gayl , Franz Gürtner). Debido a la tolerancia de la legislatura de estos gabinetes sin partido, o Fachkabinette,los gobiernos durante estos últimos años de Weimar (de 1930 a 1933) rindieron cuentas exclusivamente al presidente, y Weimar se encaminó hacia la dictadura constitucional.
Un resultado importante de este movimiento hacia la dictadura constitucional en Weimar fue el golpe del gobierno del Reich contra el estado de Prusia en 1932. Hindenburg y Papen desplazaron por la fuerza al gobierno interino del SPD de Prusia en un movimiento que fue juzgado por el tribunal estatal alemán en Leipzig. ser parcialmente inconstitucional. 70 Con la remoción de los socialdemócratas del gobierno prusiano, se levantó la prohibición del grupo paramilitar nazi, el Sturm-Abteilung (SA), en este estado de importancia estratégica, allanando el camino para una ruptura democrática total y la subsiguiente toma del poder por parte del Partido Nacional. Gobierno socialista en 1933. 71Los mecanismos causales dependientes del camino del gobierno minoritario dividido, la dictadura constitucional y el colapso democrático habían seguido su curso completo.
Si los gobiernos de Weimar hubieran logrado construir y retener mayorías consolidadas, con los socialdemócratas como principal socio en las coaliciones centristas, esta dinámica constitucional bien podría haberse evitado. Al incorporar los partidos intermedios en estas coaliciones, la influencia de los partidos extremos en el gobierno podría haberse retrasado, si no evitado por completo. El presidente entonces habría tenido menos justificación para eludir la legislatura y gobernar por decreto, a través del infame artículo 48 de la constitución de Weimar. Sin los decretos presidenciales, a su vez, los partidos —y especialmente el crucial SPD— habrían tenido mayores incentivos para aceptar la responsabilidad parlamentaria y cooperar en coaliciones de gobierno o destituir gobiernos impopulares y abusivos, en lugar de tolerarFachkabinette y permanecer en una oposición irresponsable. Esto, en última instancia, podría haber fortalecido el constitucionalismo democrático en Weimar, incluso bajo este complejo sistema de separación de poderes.
4.3 Rusia poscomunista
Con el colapso de la Unión Soviética, una comisión especializada en Rusia comenzó a redactar una nueva constitución para reemplazar la estructura comunista obsoleta, y elaboró un documento de trabajo a fines de 1990.72 Sin embargo, la comisión no logró producir un documento coherente y completo. constitución, ya que el progreso se vio frenado por las crecientes tensiones en la Federación Rusa sobre las complicadas tareas de la transición política y económica. 73El Congreso de los Diputados del Pueblo y el Soviet Supremo, por lo tanto, continuaron funcionando, aunque de manera revisada. Constitucionalmente, el Congreso o el Soviet Supremo (cuyo presidente era el equivalente funcional de un primer ministro) podía forzar la renuncia del gobierno mediante un voto de censura. En ese momento, el miembro del Partido Comunista Boris Yeltsin concentró sus esfuerzos en la creación de una presidencia poderosa en Rusia. Un referéndum aprobó su innovación en marzo de 1991 y, posteriormente, Yeltsin asumió como presidente poco después de su elección en junio de 1991. Con la introducción de este presidente elegido popularmente en el sistema, en paralelo con el cargo existente de presidente del Soviet Supremo, el semipresidencialismo se convirtió en el tipo constitucional de facto en Rusia en 1991.
Cuando pensamos en el contexto político en Rusia a principios de la década de 1990, el grado en que el primer presidente ruso, Boris Yeltsin, era o no un hombre de partido; la capacidad de construcción de mayorías del nuevo diseño electoral de Rusia; y la estabilidad de los partidos políticos de Rusia, no podemos dejar de concluir que Rusia estaba en malas condiciones. Yeltsin, que tenía lo que uno de sus antiguos ayudantes llamó “alergia a los partidos”, nunca creó un partido político que lo apoyara en la legislatura, ni se unió a ninguno de los partidos que surgieron después de 1991.74 El diseño electoral mixto , con su calendario electoral fragmentado y una fuerte dosis de representación proporcional, no pudo alentar mayorías partidarias estables. 75Durante la primera década del poscomunismo, todo el sistema político de Rusia siguió siendo muy volátil, con partidos que cambiaban de nombre con frecuencia de una elección a otra y diputados que cambiaban de partido una vez elegidos para el cargo. 76 Además, el tejido social de Rusia se desgarraba entre un pasado complicado y un futuro desconocido, y los rusos permanecían escépticos de que la democracia fuera preferible, como sistema de gobierno, a lo que habían conocido durante generaciones. Estos factores dificultaron el arraigo de los partidos democráticos, y mucho menos la formación de coaliciones con otros partidos. 77En consecuencia, las mayorías legislativas estables y coherentes fueron en su mayoría inexistentes durante la primera década de la Rusia poscomunista, y esto significó que Rusia operó bajo el subtipo más complicado de la constitución semipresidencial: gobierno de minoría dividida. 78
Durante los primeros años críticos del semipresidencialismo ruso, ni Yeltsin, como presidente, ni Ruslan Khasbulatov, como presidente del Soviet Supremo, tenían mayoría legislativa. Para complicar la situación, ambos tenían poderes de decreto sustanciales para eludir las otras ramas del gobierno. Como dijo un académico constitucional ruso, “el escenario estaba listo para una colisión”. 79 Tanto el presidente como el presidente del Soviet Supremo intentaron controlar y dirigir la política del gobierno en estos primeros años, emitiendo órdenes directas a varias agencias gubernamentales. Ambos ejecutivos tenían derecho a iniciar la legislación. El presidente tenía un poder de veto limitado sobre los proyectos de ley aprobados por la legislatura, aunque no tenía poder para disolver el parlamento y forzar nuevas elecciones.
El conflicto resultante eventualmente condujo al dominio de la política rusa por parte de Yeltsin ya una tecnocratización del gobierno similar a la de los últimos años de Weimar. 80 La frustración política de un gobierno minoritario dividido también alentó las beligerantes estrategias de prestigio de Yeltsin contra sus oponentes, que incluyeron las guerras de 1994-1995 y 1999-2000 con Chechenia. 81 Dramáticamente, en 1993, Rusia pasó a una dictadura constitucional, cuando Yeltsin cerró por la fuerza la legislatura, censuró la prensa, restringió unilateralmente el poder de la Corte Constitucional y públicamente “victimizó” a la sociedad política. 82Tras el ataque presidencial a estas instituciones, Yeltsin había hecho a la medida y sometido a referéndum popular una nueva constitución en 1993. Esta constitución también era semipresidencial, pero Yeltsin y sus asesores cercanos aumentaron deliberadamente los poderes presidenciales, permitiendo al presidente, por ejemplo, , para dictar decretos ( ukaz ; artículo 90) unilateralmente. Esta constitución, con todas sus trampas potenciales, actualmente estructura la política en toda la Federación Rusa.
La democracia rusa no progresó mucho en los primeros años críticos de la transición bajo esta constitución, ya que las instituciones políticas permanecieron subdesarrolladas y la legitimidad del gobierno se vio debilitada por la ineficacia legislativa, por un lado, y por un grave problema de ejecutivos en guerra, por el otro. . 83Las actitudes hacia el régimen, las instituciones políticas, la economía y el Estado en esta primera década fueron muy negativas. En una encuesta nacional realizada por VTsIOM (Centro de toda Rusia para el estudio de la opinión pública) en enero de 1999, el 63 por ciento de los encuestados caracterizó la situación política en Rusia como el “aumento de la anarquía”. En marzo de 1999, el 58 por ciento de los encuestados, en una encuesta similar, consideró que todo y todos en el país habrían estado mejor si Rusia hubiera permanecido como antes de 1985.84 Y para 2005, el 51 por ciento de los encuestados sintió que Rusia se dirigía “a un callejón sin salida”. 85Desafortunadamente, el presidente Vladimir Putin, el sucesor de Yeltsin, ha continuado e incluso empeorado el historial de Rusia con respecto a la democracia y el constitucionalismo. Lamentablemente, “nada en el registro de Putin hasta la fecha. . . indica que desea o alguna vez deseará dotar al sistema político de Rusia de una mayor inclusión y contestación, las dos dimensiones cruciales de la democracia”. 86
5. Conclusión
¿Qué nos dice lo anterior sobre las posibilidades y límites de la versión más nueva de la separación de poderes? Stephen Holmes sugiere que “las constituciones contienen varios mecanismos de inducción, dispositivos para centrar la atención, agudizar la conciencia de las opciones, movilizar el conocimiento, involucrar a los ciudadanos y garantizar que las elecciones futuras se realizarán en condiciones en las que se discutan las alternativas, se ordenen los hechos y sea posible la autocorrección. .” 87Lo que he tratado de hacer aquí es advertir a los prestatarios constitucionales que este nuevo sistema de separación de poderes —para hacer sonar los cambios en las palabras de Holmes— “contiene un conjunto de mecanismos de incentivo que excluyen opciones, movilizan la confusión, involucran a los ciudadanos en batallas contra las instituciones democráticas. , y aumenta las posibilidades de que las elecciones futuras se realicen en condiciones en las que no se discuten ni debaten las alternativas, los hechos se reorganizan y la autocorrección es imposible”. 88Esto parece caracterizar los primeros años de la Quinta República francesa, los últimos años de la República de Weimar, y ciertamente ha caracterizado a la Rusia poscomunista desde 1991. Y si seguimos los criterios de Calabresi para evaluar un buen sistema de separación de poderes, ya sea conduce a más democracia, más estabilidad, menos batallas ideológicas y más revisión judicial: el historial del semipresidencialismo no se ve bien. 89Francia pudo salir de gobiernos minoritarios divididos a principios de la década de 1960, aunque no de forma permanente. Weimar sucumbió a ellos. Y en la Rusia poscomunista, las dinámicas de poder dependientes de la trayectoria del semipresidencialismo han llevado a un equilibrio estable pero problemático, caracterizado por un estrechamiento extremo de la arena política y de los lugares disponibles para la competencia política, la severa centralización del Estado y la dominación casi constante de los demás. proceso político por parte del presidente y sus seguidores títeres.
Tomado en su totalidad, este estado de cosas sugiere que si una nueva democracia es incapaz de construir mayorías legislativas y asegurar que los presidentes estén integrados en un sistema de partidos institucionalizado, entonces el gobierno tendrá que luchar para superar las dificultades inherentes a esta constitución. en lugar de tener una constitución que lo aliente y lo empuje hacia el constitucionalismo. Dado que la mayoría de las nuevas democracias tienen partidos políticos pobremente institucionalizados, presidentes que (al menos inicialmente) se presentan por encima de los partidos o del partidismo, y elecciones de relaciones públicas diseñadas para fomentar un número relativamente grande de formaciones políticas, el semipresidencialismo puede no ser la elección constitucional más prudente. asumiendo que estos países tienen la intención de consolidar la democracia y proteger el constitucionalismo a largo plazo.
Alterar el semipresidencialismo, una vez que un país ha pasado su momento constitucional, también podría resultar problemático. Por ejemplo, un país podría desear reducir el conflicto limitando los poderes constitucionales del presidente, especialmente los poderes de emergencia y de decreto, así como cualquier control presidencial unilateral sobre las fuerzas armadas y los servicios de seguridad. Un país podría, al mismo tiempo, tratar de introducir o fortalecer otras instituciones que pudieran servir como moderadores constitucionales, como un tribunal constitucional. Pero esta prescripción supone que la asamblea constituyente de un país (o el organismo que modifica la constitución) tiene esta opción disponible y no está presionada para mantener un líder poderoso elegido popularmente por razones sociales o históricas. Esta prescripción también supone que existe una voluntad política adecuada para el cambio constitucional.90 Las constituciones no son una excepción, y el semipresidencialismo parece particularmente vulnerable a las luchas de poder entre ramas que conducen rápidamente a la dominación presidencial e intereses arraigados.
Que la constitución semipresidencial, particularmente en ausencia de partidos políticos institucionalizados y liderazgo orientado a los partidos, brinda beneficios concentrados y directos para quienes están en el poder y, por lo tanto, puede ser difícil de enmendar ya es un problema para la teoría constitucional. Que esta constitución también impone varios costos a los ciudadanos y al desarrollo de una democracia es menos conocido en el derecho constitucional y, sin embargo, el tema es fundamental para nuestra comprensión constitucional. Cuando se destaca a través de una discusión histórica comparativa de estructuras constitucionales específicas y prácticas empíricas, como he tratado de presentarlas aquí, la razón de serdel modelo semipresidencial casi desaparece. Por lo tanto, nos quedamos preguntándonos sobre el propósito real o los beneficios relativos de esta nueva versión de la separación de poderes. ¿No se nos ocurre nada mejor? Como ya nos advirtió Robert Dahl hace décadas, “seguramente la invención de nuevas instituciones para la reconciliación política —instituciones coherentes con objetivos democráticos— debería ocupar un lugar destacado en la agenda de los científicos sociales. Porque la perspectiva de que las poliarquías existentes puedan hacer un mejor trabajo para satisfacer las demandas de los ciudadanos, y que los países con políticas hegemónicas o mixtas puedan democratizarse con el tiempo, depende en gran medida de la creación de instituciones para reconciliar las diversidades”. 91
Bruce Ackerman, La nueva separación de poderes , 113 HARV. L. REV. 633 (2000).
Identificación. en 636.
Steven G. Calabresi, Las virtudes del gobierno presidencial: Por qué el profesor Ackerman se equivoca al preferir la Constitución alemana a la estadounidense, 18 CONST. COMENTARIO. 51, 53 (2001).
Sobre el caso ruso, en particular, véase Timothy J. Colton & Cindy Skach, The Russian Predicament: A Fresh Look at Semipresidencialism , 16 J. DEMOCRACY 113 (julio de 2005).
Arend Lijphart, Introducción al GOBIERNO PARLAMENTARIO VERSUS PRESIDENCIAL 1, 8 (Arend Lijphart ed., Oxford Univ. Press 1992). Véase también Armel Le Divellec, Die dualistische Variante des Parlamentarismus: Eine französische Ansicht zur wissenschaftlichen Fata Morgana des semi-präsidentiellen Systems [La variante dual del parlamentarismo: una perspectiva francesa sobre la erudición ilusoria sobre los sistemas semipresidenciales], 27 Zeitschrift für Parlamentsfragen [ Diario DE PREGUNTAS PARLAMENTARIAS] 145 (1996); y Arend Lijphart, ¿ Tricotomía o dicotomía? , 31 EUROS. J. POL. RES.125 (1997). Hasta la fecha no existe una monografía en inglés sobre el semipresidencialismo. Los tratamientos existentes del semipresidencialismo incluyen dos capítulos de WERNER KALTEFLEITER, DIE FUNKTIONEN DES STAATSOBERHAUPTES IN DER PARLAMENTARISCHEN DEMOKRATIE [LAS FUNCIONES DE LOS JEFES DE ESTADO EN LAS DEMOCRACIAS PARLAMENTARIAS] (Westdeutscher 1970); MAURICE DUVERGER, ÉCHEC AU ROI [ EL REY EN JAQUE ] (Albin Michel 1978); LES RÉGIMES SEMI-PRÉSIDENTIELS [ REGÍMENES SEMIPRESIDENCIALES ] (Maurice Duverger ed., Presses Univ. de France 1986), escrito antes de las experiencias francesas con la convivencia; y el Capítulo 4 de MATTHEW SOBERG SHUGART Y JOHN M. CAREY, PRESIDENTES Y ASAMBLEAS(Prensa de la Universidad de Cambridge 1992). Los trabajos más nuevos incluyen dos capítulos en GIOVANNI SARTORI, INGENIERÍA CONSTITUCIONAL COMPARADA (NYU Press 1994); Winfried Steffani, Semi-Präsidentialismus: ein eigenständiger Systemtyp? Zur Unterscheidung von Legislative und Parlament [Semipresidencialismo: ¿un tipo de sistema distinto? Hacia una distinción entre la legislatura y el parlamento ] , 26 ZEITSCHRIFT FÜR PARLAMENTSFRAGEN [DIARIO DE PREGUNTAS PARLAMENTARIAS] 621 (1995); STEFANO CECCANTI, ORESTE MASSARI & GIANFRANCO PASQUINO, SEMIPRESIDENZIALISMO: ANALISI DELLE ESPERIENZE EUROPEE [SEMIPRESIDENCIALISMO: UN ANÁLISIS DE LA EXPERIENCIA EUROPEA] (Mulino 1996); Horst Bahro, Bernhard H. Bayerlein y Ernst Veser,Concepto de Duverger: revisión del gobierno semipresidencialista , 34 EUR. J. POL. RES. 201 (octubre de 1998); y la útil limpieza conceptual y las contribuciones empíricas en SEMI-PRESIDENCIALISMO EN EUROPA (Robert Elgie ed., Oxford Univ. Press 1999). De hecho, algunos autores han generalizado apresuradamente a partir de la experiencia bastante excepcional de Francia con el semipresidencialismo. Jonathan Zasloff, por ejemplo, comenta que “el historial del semipresidencialismo, en la medida en que se puede determinar, es prometedor, o al menos no poco prometedor”. Véase Jonathan Zasloff, The Tyranny of Madison , 44 UCLA L. REV. 795, 820 (1997). Véase también Samuel H. Barnes,La contribución de la democracia a la reconstrucción de sociedades posconflicto, 95 AM. J. INT'L L. 86, 95 (2001).
Este artículo es una adaptación del tratamiento más extenso del semipresidencialismo que se encuentra en CINDY SKACH, BORROWING CONSTITUTIONAL DESIGNS ( Princeton Univ. Press 2005).
JM Balkin y Sanford Levinson, Los cánones del derecho constitucional, 111 HARV. L.REV . 963, 963 (1998).
Los gobiernos pueden ser de un solo partido o de coalición y tener el estatus de mayoría o minoría. Los gobiernos mayoritarios parecen ser los más viables, mientras que los menos viables parecen ser los gobiernos minoritarios. Véase MICHAEL LAVER Y NORMAN SCHOFIELD, MULTIPARTY GOVERNMENT: THE POLITICS OF COALITION IN EUROPE 142 (Oxford Univ. Press 1990); y PAUL V. WARWICK, GOVERNMENT SURVIVAL IN PARLIAMENTARY DEMOCRACIES 97 (Cambridge Univ. Press 1994). Véase también John D. Huber, ¿ Cómo afecta la inestabilidad del gabinete al desempeño político? Volatilidad de cartera y contención de costos de atención médica en democracias parlamentarias , 92 AM. POLACO CIENCIA RDO.577 (1998), por el argumento de que los gobiernos minoritarios han aumentado los cambios de cartera entre los partidos, lo que limita la eficacia gubernamental. Y aunque Michael Laver, en Formación de Gobierno y Políticas Públicas , 33 PS: POL. CIENCIA Y POL. 21 (2000), argumenta que ni los gobiernos de coalición ni los gobiernos de minoría necesitan ser débiles e inestables, la literatura sobre los gobiernos de coalición y de minoría se ha preocupado casi exclusivamente por los sistemas democráticos consolidados y ha ignorado su impacto en las democracias en transición.
Estas tensiones se maximizan bajo un gobierno dividido, cuando el presidente no disfruta de una mayoría en la legislatura, y se minimizan bajo un gobierno unificado. Véase LA POLÍTICA DEL GOBIERNO DIVIDIDO (Gary W. Cox y Samuel Kernell eds., Westview Press 1991); Morris Fiorina, Gobiernos de coalición, gobiernos divididos y teoría electoral , 4 GOVERNANCE 236 (1991); MORRIS FIORINA, GOBIERNO DIVIDIDO (Macmillan 1992); CHARLES O. JONES, LA PRESIDENCIA EN UN SISTEMA SEPARADO (Brookings Institution 1994); y Juan J. Coleman, Gobierno unificado, gobierno dividido y capacidad de respuesta del partido, 93 AM. POLACO CIENCIA REV. 821 (1999).
Ver SEMI-PRESIDENCIALISMO EN EUROPA , supra nota 5, para un recuento reciente de países semipresidencialistas.
MAURICE DUVERGER, LE SYSTÈME POLITIQUE FRANÇAIS: DROIT CONSTITUTIONNEL ET SCIENCE POLITIQUE [EL SISTEMA POLÍTICO FRANCÉS: DERECHO CONSTITUCIONAL Y CIENCIA POLÍTICA] 500–501 (Presses Univ. de France 1996), afirma ser el primero en utilizar este término. En trabajos posteriores, Duverger continúa sugiriendo que el semipresidencialismo era de hecho una alternancia entre las fases de gobierno presidencial y parlamentaria.
Ver YVES MÉNY, LE SYSTÈME POLITIQUE FRANÇAIS [EL SISTEMA POLÍTICO FRANCÉS] 98 (Montchrestien 1996) (comentando que, en la Constitución francesa, “[l]os poderes del Jefe de Estado son indefinibles, literalmente indefinidos, sin fin. . . [ ¿quién, de hecho, podría resistir tal tentación?”).
Este fue el caso de Georges Pompidou y sus primeros ministros. Este fue también el caso en Polonia durante los dos primeros períodos de gobierno de mayoría consolidada.
Didier Maus, Comentario en la mesa redonda del Coloquio del 40 Aniversario , Lectures et Relectures de la Constitution de la V e République [Lecturas y relecturas de la Constitución de la Quinta República] (París, 7 de octubre de 1998).
Ackerman, supra nota 1, en 663.
CLINTON ROSSITER , DICTADURA CONSTITUCIONAL: GOBIERNO EN CRISIS EN LAS DEMOCRACIAS MODERNAS (Princeton Univ. Press 1948). Sobre la relación entre el semipresidencialismo y la dictadura constitucional, ver SKACH , supra nota 6, en 12–30 y 49–70.
Véase también Cindy Skach, Orígenes Constitucionales de la Dictadura y la Democracia , 16 CONST. POLACO ECONOMÍA 347 (2005).
El uso “conservador” de los poderes de emergencia se analiza en John Ferejohn & Pasquale Pasquino, The Law of Exception: A Typology of Emergency Powers , 2 INT'L J. CONST. L. (I·CON) 210 (2004).
ROBERT A. DAHL, POLIARQUÍA: PARTICIPACIÓN Y OPOSICIÓN 3 (Yale Univ. Press 1971).
Sobre la dependencia de la ruta, véase PAUL PIERSON, POLITICS IN TIME (Princeton Univ. Press 2004).
Ackerman, supra nota 1, en 648.
Por eso, François Mitterrand alteró la estructura de su Partido Socialista en un intento de eliminar varias facciones dentro de él. Véase Philip Cerny, Socialismo democrático y las pruebas de poder, 6 W. EUR. POLACO 188 (1983).
SHUGART & CAREY, supra nota 5, pierden este punto. Su énfasis en el poder presidencial de jure como un factor que contribuye al colapso democrático oscurece el hecho de que el conflicto político dentro del semipresidencialismo varía con el tiempo, aunque los poderes presidenciales de jure permanecen constantes.
Una mayoría es estable cuando dura toda la duración de la legislatura, y coherente cuando “los partidos, grupos e individuos que componen [la mayoría] están de acuerdo sobre tendencias políticas esenciales”, Duverger, Échec au roi, supra NOTA 5 , en 91. Teóricamente, el primer ministro o el presidente pueden disfrutar de la mayoría legislativa durante la cohabitación. Empíricamente, suele ser el primer ministro, debido a las estipulaciones constitucionales oa la convención, el que asegura que el presidente elija a un primer ministro del partido o coalición más grande de la legislatura.
DUVERGER, ÉCHEC AU ROI, supra nota 5; MARIE-ANNE COHENDET, LA COHABITATION: LEÇONS D'UNE EXPÉRIENCE [COHABITACIÓN: LECCIONES DE UNA EXPERIENCIA] (Presses Univ. de France 1993). Curiosamente, MICHAEL LAVER Y KENNETH A. SHEPSLE, MAKING AND BREAKING GOVERNMENTS: CABINETS AND LEGISLATURES IN PARLIAMENTARY DEMOCRACIES 269 (Cambridge Univ. Press 1996) argumentan que “. . . cuando el ejecutivo no controla una mayoría legislativa en una democracia parlamentaria, el gobierno minoritario es, en efecto, un gobierno dividido”. De manera similar, ALBERTO ALESINA & HOWARD ROSENTHAL, PARTISAN POLITICS, DIVIDED GOVERNMENT, AND THE ECONOMY 257(Cambridge Univ. Press 1995) estado, “. . . las similitudes entre los casos de gobierno dividido en Francia y Estados Unidos son más llamativas que las diferencias”. Sin embargo, existen distinciones conceptuales y analíticas cruciales entre el gobierno dividido, el gobierno minoritario y lo que yo llamo el gobierno mayoritario dividido. Por ejemplo, el gobierno dividido del presidencialismo es de duración determinada, mientras que el gobierno minoritario del parlamentarismo puede ser de duración variable. Esta diferencia crucial crea diferentes incentivos, y una de las complicaciones del gobierno minoritario dividido del semipresidencialismo es que estos diferentes incentivos se combinan. Estas distinciones se agudizan en los países en proceso de democratización donde las instituciones políticas tienden a ser más débiles y los sistemas de partidos más polarizados que en los entornos consolidados.Ver también Michael Laver & Kenneth Shepsle, Divided Government: America is Not “Exceptional,” 4 GOVERNANCE 250 (1991), y FIORINA , DIVIDED GOVERNMENT, supra nota 9.
KAARE STRØM, MINORITY GOVERNMENT AND MAJORITY RULE (Cambridge Univ. Press 1990), sugiere una diferenciación conceptual útil entre gobiernos minoritarios formales, que reciben apoyo legislativo externo y se acercan al estatus de mayoría, y gobiernos minoritarios sustantivos, que siguen siendo gobiernos minoritarios incluso cuando el apoyo externo es contado Sigo la distinción de Strøm, contando los gobiernos minoritarios formales como el equivalente funcional de los gobiernos mayoritarios.
The arguments in id., and LAVER & SCHOFIELD,supra note 8, that minority government “need not be feared” with respect to democracy are not applicable here. First, their analyses concern parliamentary and not semipresidential systems. Second, they assume (among other things) stable political institutions and well-organized and resourceful political parties, whereas I am interested in how minority governments fare in situations of uncertainty when political institutions are neither stable nor well developed (i.e., in democratic transition and reequilibration).
Scott Parrish, Presidential Decree Authority in Russia, 1991–95, inEXECUTIVE DECREE AUTHORITY 62 (John M. Carey & Matthew Soberg Shugart eds., Cambridge Univ. Press 1998).
Ferejohn & Pasquino, supra note 18.
POLAND CONST., art. 145(2); PORTUGAL CONST., art. 130(2).
Juan J. Linz, Crisis, Breakdown, & Reequilibration, inTHE BREAKDOWN OF DEMOCRATIC REGIMES 3, 27–38 (Juan J. Linz & Alfred Stepan eds., Johns Hopkins Univ. Press 1978). See id. at 27: “[c]hanges in regime occur with the transfer of legitimacy from one set of political institutions to another. They are brought on by the action of one or more disloyal oppositions that question the existence of the regime and aim at changing it.”
Giovanni Sartori, Political Development and Political Engineering, 17 PUB. POL’Y 261, 293 (1968); see also, BUILDING DEMOCRATIC INSTITUTIONS: PARTY SYSTEMS IN LATIN AMERICA 20 (Scott Mainwaring & Timothy R. Scully eds., Stanford Univ. Press 1995).
SARTORI,supra note 32, at 22.
DOUGLAS W. RAE, THE POLITICAL CONSEQUENCES OF ELECTORAL LAWS 114–125 (Yale Univ. Press 1967); SHUGART & CAREY, supra note 5, at 226–229; and AREND LIJPHART, ELECTORAL SYSTEMS AND PARTY SYSTEMS: A STUDY OF TWENTY-SEVEN DEMOCRACIES, 1945–1990 21–46 (Oxford Univ. Press 1994).
Majority formation is only one possible goal of electoral system design. Accurate reflection of minority parties in the legislature is another—often opposite—goal. SeeDIETER NOHLEN, WAHLSYSTEME DER WELT: DATEN UND ANALYSEN, EIN HANDBUCH [Electoral Systems of The World: Data and Analyses, A Handbook] 13–18, 48–56 (Piper 1978); and LIJPHART, supra note 34, at 10–56.
BRUCE ACKERMAN, THE FUTURE OF LIBERAL REVOLUTION (Yale Univ. Press 1992).
Another factor within electoral system design is the relative timing of presidential and legislative elections. Evidence to date indicates that presidential and legislative elections held simultaneously are more likely to give a president a majority in the legislature, other things being equal. In semipresidentialism, constitutional prerogatives often allow presidents to call early legislative elections shortly after taking office (or during the term) to try to reequilibrate the presidential and legislative majorities, as Mitterrand did after his election in 1981. But as SARTORI, supra note 5, at 179, notes, “[c]oncurrent elections cannot fabricate undivided majorities that are not potentially in the works; but staggered elections do facilitate divided majority outcomes.” That said, it does seem to be the case that the electorate is encouraged to vote for the same party in concurrent elections. See alsoSHUGART & CAREY,supra note 5, at 229–258 and Appendix B.
Only parliamentarism has such incentives, via executive responsibility to the legislature. At the legislative level, closed party lists give parties more control over candidates, reducing the personalization of campaigns, enhancing the value of the party label in local elections, and enabling the party to reward the most loyal rank-and-file members by placing them on the list. SeeSHUGART & CAREY, supra note 5, at 171.
Actual outsiders have included the aforementioned Perot in the United States, Alberto Fujimori in Peru, and Stanislaw Tyminski in Poland's 1990 presidential race. Tyminski, described as an “unknown Polish expatriate businessman,” running on an antiparty campaign, was able to surpass the previous Solidarity prime minister, Tadeusz Mazowiecki, in the first round election by a 3.1 per cent margin and advance to the second round against Lech Walesa. SeeFRANCES MILLARD, THE ANATOMY OF THE NEW POLAND: POSTCOMMUNIST POLITICS IN ITS FIRST PHASE 128 (Edward Elgar 1994).
In this sense, the semipresidential constitution may not be an effective coordination device, which constitutions must be if they are to contribute to democratic consolidation. On coordination devices, see Barry R. Weingast, Constitutions as Governance Structures: The Political Foundations of Secure Markets, 149 J. INST’L & THEOR. ECON. 286 (1993); and Weingast, The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law, 91 AMER. POL. SCI. REV. 245 (1997). On constitutions and commitment, see Peter C. Ordeshook, Constitutional Stability, 3 CONST. POL. ECON. 137 (1992); and Russell Hardin, Why a Constitution? inTHE FEDERALIST PAPERS AND THE NEW INSTITUTIONALISM 100 (Bernard Grofman & Donald Wittman eds., Agathon Press 1989).
These cases were either reequilibrating democracy (France) or were undergoing a process of democratization (Weimar, Russia). Democratization is, at a procedural minimum, the “. . . process whereby the rules and procedures of citizenship are either applied to political institutions previously governed by other principles . . . , or expanded to include persons not previously enjoying such rights and obligations . . . , or extended to cover issues and institutions not previously subject to citizen participation.”GUILLERMO O’DONNELL & PHILIPPE C. SCHMITTER, TRANSITIONS FROM AUTHORITARIAN RULE: TENTATIVE CONCLUSIONS ABOUT UNCERTAIN DEMOCRACIES 8 (Johns Hopkins Univ. Press 1986). Here I am concerned not only with democratization, so defined, but also with the consolidation and stability of democracy, which has attitudinal and behavioral dimensions in addition to procedural ones. JUAN J. LINZ & ALFRED STEPAN, PROBLEMS OF DEMOCRATIC TRANSITION AND CONSOLIDATION: SOUTHERN EUROPE, SOUTH AMERICA, AND POST-COMMUNIST EUROPE (Johns Hopkins Univ. Press 1996).
The discussions of France draw on SKACH, supra note 6, and Skach, supra note 17.
DOROTHY PICKLES, THE FIFTH FRENCH REPUBLIC 209–210 (Methuen 1966).
JOHN D. HUBER, RATIONALIZING PARLIAMENT: LEGISLATIVE INSTITUTIONS AND PARTY POLITICS IN FRANCE 26 (Cambridge Univ. Press 1996).
PICKLES, supra note 43, at 143–144; BERNARD CHANTEBOUT, DROIT CONSTITUTIONNEL ET SCIENCE POLITIQUE [CONSTITUTIONAL LAW AND POLITICAL SCIENCE] 493 (Armand Colin 1988); JEAN GICQUEL, DROIT CONSTITUTIONNEL ET INSTITUTIONS POLITIQUES [CONSTITUTIONAL LAW AND POLITICAL INSTITUTIONS] 590 (Montchrestien 1997); VINCENT WRIGHT, THE GOVERNMENT AND POLITICS OF FRANCE 16 (Routledge, 3d ed. 1996); and John D. Huber, Executive Decree Authority in France, inEXECUTIVE DECREE AUTHORITY 233 (John M. Carey & Matthew Soberg Shugart eds., Cambridge Univ. Press 1998).
The presidential mandate was changed, by referendum, to five years in September 2000.
9 KEESING'S CONTEMPORARY ARCHIVES 19159 (1963).
SONDAGES: REVUE FRANÇAISE DE L’OPINION PUBLIQUE [FRENCH REVIEW OF PUBLIC OPINION] 85 (1963).
On the development of the party system, see COLETTE YSMAL, LES PARTIS POLITIQUE SOUS LA VE RÉPUBLIQUE [THE POLITICAL PARTIES OF THE FIFTH REPUBLIC] (Montchrestien 1998).
From 1958 to 1986, and then from 1988 to the present, a majority–plurality formula has been used for the National Assembly. This system requires an absolute majority for victory in the first round, or a plurality for victory in the second round. The second round is limited to parties having passed a threshold, which has increased from 5 per cent of the registered electorate in 1958, to 10 per cent in 1966, and 12.5 per cent in 1976. SeeDUVERGER,supra note 11, at 495–500; and PIERRE MARTIN, LES SYSTÈMES ÉLECTORAUX ET LES MODES DE SCRUTIN [ELECTORAL SYSTEMS AND VOTING METHODS] 121–133 (Montchrestien 1994).
Over de Gaulle's tenure, the percentage of ministers and secretaries of state from the UNR increased steadily: 31 per cent under Debré, 34 per cent under Pompidou I, 54 per cent under Pompidou II, 55 per cent under Pompidou III, and 84 per cent under Couve de Murville in 1968. Data from 5–15 KEESING'S CONTEMPORARY ARCHIVES (1959–1969). After 1967, the UNR was transformed into the Union des démocrates pour la République (UDR).
There were divided minority governments from 1988 to 1993. On these years, see Robert Elgie & Moshe Maor, Accounting for the Survival of Minority Governments: An Examination of the French Case, 1988–1991, 15 W. EUR. POL. 57 (1992); and HUBER, supra note 44.
Calculated from data in Assemblée Nationale, LES GOUVERNEMENTS ET LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES SOUS LA VE RÉPUBLIQUE [GOVERNMENTS AND ASSEMBLIES OF THE FIFTH REPUBLIC] (1996); and 8–15 KEESING'S CONTEMPORARY ARCHIVES (1962–1969).
JEAN CHARLOT, THE GAULLIST PHENOMENON 146 (Monica Charlot & Marianne Neighbour trans., Praeger 1971).
DOROTHY PICKLES, THE GOVERNMENT AND POLITICS OF FRANCE: VOLUME II, POLITICS 70 (Methuen 1973).
On economic planning in this period, see PETER HALL, GOVERNING THE ECONOMY: THE POLITICS OF STATE INTERVENTION IN BRITAIN AND FRANCE 146–149 (Oxford Univ. Press 1986). In 1963, the Pompidou government created the Délegation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale [Regional Development Agency] (DATAR), which was meant as a center of knowledge for regional planning. SeePETER ALEXIS GOUREVITCH, PARIS AND THE PROVINCES: THE POLITICS OF LOCAL GOVERNMENT REFORM IN FRANCE 102 (Univ. of California Press 1980); and JONAH D. LEVY, TOCQUEVILLE'S REVENGE: STATE, SOCIETY, AND ECONOMY IN CONTEMPORARY FRANCE 32, 39–41 (Harvard Univ. Press 1999).
JEAN CHARLOT, LES FRANÇAIS ET DE GAULLE [THE FRENCH AND DE GAULLE] 46 (Plon 1971).
See Jean-Marc reproche à Jacques Chirac de bloquer la réforme du CSM [Jean-Marc Reproaches Jacques Chirac for Blocking CSM Reforms],LE MONDE, Dec. 29, 1998, at 7; and Thierry Breheir, La Ve République menacée par la cohabitation [The Fifth Republic Threatened by Cohabitation], LE MONDE, Jan. 1, 1999, at 1.
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Carl Schmitt defended the Reich government before the court. His defense is found in Carl Schmitt, Die Verfassungsmässigkeit der Bestellung eines Reichskommissars für das Land Preussen [The Constitutionality of a Reich Commisar for the State of Prussia], 15 DEUTSCHE JURISTEN ZEITUNG [GERMAN LAW JOURNAL] 954 (1932). The court's decision is found in PREUSSEN CONTRA REICH VOR DEM STAATSGERICHTSHOF: STENOGRAMMBERICHT DER VERHANDLUNGEN VOR DEM STAATSGERICHTSHOF IN LEIPZIG [PRUSSIA VERSUS THE REICH: TRANSCRIPT OF PROCEEDINGS BEFORE THE STATE COURT IN LEIPZIG] (Oct. 10–14 and 17, 1932). See also David Dyzenhaus, Legal Theory in the Collapse of Weimar: Contemporary Lessons?, 91 AM. POL. SCI. REV. 121 (1997); PETER C. CALDWELL, POPULAR SOVEREIGNTY AND THE CRISIS OF GERMAN CONSTITUTIONAL LAW: THE THEORY AND PRACTICE OF WEIMAR CONSTITUTIONALISM (Duke Univ. Press 1997); and JOHN P. MCCORMICK, CARL SCHMITT'S CRITIQUE OF LIBERALISM: AGAINST POLITICS AS TECHNOLOGY (Cambridge Univ. Press 1997).
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For a longer discussion, see Colton & Skach, supra note 4.
See id. for a longer, more detailed discussion of the Russian case.
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Interview with Sergey Kovalev, Russian Commissioner for Human Rights in 1994, in Moscow (Mar. 26, 1998).
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In the wake of this arrested transition, there have been an increasing number of articles calling for constitutional reform. See, e.g., the early pieces, Izmenenie Konstitutsii?[Constitutional Changes?],NEZAVISIMAYA GAZETA, Nov. 6, 1998, at 1–3; and ROSSIYA: DESYAT’ VOPROSOV O SAMOM VAZHNOM,translated inRUSSIA: TEN IMPORTANT POLITICAL QUESTIONS (Liliya Shevtsova ed., Carnegie Center 1997).
VTsIOM survey available athttp://www.russiavotes.org, Richard Rose's data web site. See alsoRICHARD ROSE, GETTING THINGS DONE WITH SOCIAL CAPITAL: NEW RUSSIA BAROMETER VII (Univ. of Strathclyde Centre for the Study of Public Policy 1998).
Levada Center nationwide survey, May 2005, available at http://www.russiavotes.org.
Colton & Skach, supra note 4, at 122.
Stephen Holmes, Precommitment and the Paradox of Democracy, inCONSTITUTIONALISM AND DEMOCRACY 195, 237 (Jon Elster & Rune Slagstad eds., Cambridge Univ. Press 1993).
SKACH,supra note 6, at 126.
Calabresi, supra note 3, at 56. I disagree with Calabresi, however, that these are the critical criteria.
Terry M. Moe, Power and Political Institutions, 3 PERSP. ON POL. 215, 215 (2005).
SeeREGIMES AND OPPOSITIONS 25 (Robert A. Dahl ed., Yale Univ. Press 1973).
